推进供给侧结构性改革，加快我国现代综合交通运输体系建设
2017-03-11 11:10:06   来源：发改委网站   评论：0 点击：

习近平总书记作出“十三五”时期是交通运输基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期的重大判断。《规划》科学把握我国交通运输发展新阶段，从战略高度和全球视野，研判国内外发展环境；强调衔接协调、便捷高效，适度超前、开放融合，创新驱动、安全绿色的基本原则，提出到2020年，基本建成安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系，部分地区和领域率先基本实现交通运输现代化的目标。为保证目标实现，推进供给侧结构性改革，主要做好如下工作：

一、完善网络强化服务一体化，推进供给侧的有效供给

推进供给侧结构性改革首先要从交通供给端入手，扩大综合交通运输网络的有效供给和优化空间布局。

（一）完善网络化布局强化战略支撑

针对目前综合运输网络布局不够完善，部分国际运输通道不通，区域通道不畅等问题，《规划》提出重点建设国际和国内综合运输通道，实现内畅外通。一是打造“一带一路”西北、西南、东北等陆上和海上国际运输走廊，加强与港澳台地区的交通衔接，率先实现与周边国家的互联互通，为开放型经济发展提供重要支撑。二是建设“十纵十横”综合运输通道，实现横贯东西、纵贯南北。目前，全国货物运输通道集中了70%左右的货运周转量，仅以2015年京沪通道货运为例，京沪铁路（桥南—济南段）上行货运密度达到8630万吨公里/公里，下行达到10642万吨公里/公里，京沪高速公路G2（齐河—济南段）正向货运密度达到8405万吨公里/公里、反向达到6163万吨公里/公里，运输能力有待提升，亟待加快通道建设。加快实施重点通道的连通工程和延伸工程，推进新通道建设和沿边通道建设，加快进出疆和出入藏通道建设。

2016年，我国铁路、公路网地均密度分别为129公里/万平方公里和48.85公里/百平方公里，约为美国的70%和66%，日本的24%和15%，以及同为发展中国家和人口大国印度的58%和28%；我国铁路、公路网人均密度分别为0.90公里/万人和3.39公里/千人，仅为美国的17%和16%，日本的57%和35%，印度的175%和83%。我国港口深水泊位比例较低，机场密度仅为每万平方公里0.23个，而发达国家机场（不含私人机场）密度大部分超过了每万平方公里2.5个。我国管道地均密度约为美国的15%，仍有很大差距。《规划》基于“十三五”交通运输正处于优化路网布局的关键期，提出基础设施“三张网”网络化布局，即快速交通网、普通干线网和基础服务网三个层次，发挥网络效应和规模效应。2016年全年民航旅客吞吐量首次突破10亿人次，同比增长11.1%，其中国际航线首次突破1亿人次，同比增长19.3%；快递业务总量同比增长51.7%；国家铁路集装箱、商品汽车、散货快运量同比分别增长40%、53%和25%。随着客运出行的中高端化、个性化、多元化、舒适化、便捷化以及时效高、附加值高的订单化、高效化、小批量、多频次的货运需求也不断增加，《规划》提出构建高品质、速度快的骨干交通网络。由于交通运输区域性发展不平衡，结构性问题依然存在，如西部地区铁路网地级行政区、县级行政区覆盖率分别比全国平均水平低10个、15个百分点，《规划》提出加快中西部地区铁路建设，推进普通国道提质改造，提升沿海和内河水运设施专业化水平，构建运行效率高、服务能力强的普通干线网络。由于农村公路、支线铁路、支线航道、通用机场等交通短板问题依然存在，我国进入全面建成小康社会的攻坚期，《规划》提出构建覆盖空间大、通达程度深、惠及面广的基础服务网络，推进交通扶贫和脱贫攻坚。

（二）加快运输服务一体化进程

优化枢纽空间布局和提高运输服务水平，是建设现代综合交通运输体系的根本要求，也是供给侧结构改革的重点。

2016年，综合交通枢纽建设不断推进，投产一级铁路物流基地17个、二级53个，在建一级铁路物流基地11个、二级67个，但综合交通枢纽有效衔接仍然滞后。《规划》从国际性、全国性和区域性三个层级完善枢纽空间布局，提高场站服务水平，促进枢纽间有效衔接，如以打造重庆国际性综合交通枢纽为例，按照无缝衔接原则，以中央和地方共建共创模式，优先支持具有多式联运功能和干支衔接的货运枢纽建设，提升整体组合效率。分别依托重庆江北国际机场、果园港等枢纽港区、铁路物流基地，打造国际航空枢纽、长江上游航运中心、铁公水联运基地。同时，建设重庆枢纽东环线、重庆珞璜港进港铁路专用线等集疏运网络，优化中转设施，完善枢纽综合服务功能，促进枢纽间的有效衔接，使得百姓和企业增强获得感。

2016年，多式联运、无船承运、无车承运等货运组织形式快速发展，集装箱铁水联运量同比增长18%左右，但我国多式联运发展水平仍较低，运量仅占全社会货运量的3%左右，尤其是集装箱铁水联运比例不足5%。《规划》提出推进货物多式联运发展。以集装箱运输和运载单元标准化为重点，以实施“一单制”联运服务模式为抓手，培育多式联运经营人，实现企业信息资源开放互联互通，优化通关环境，切实为企业降本增效。

《规划》提出增强国际化运输服务能力。一是完善国际运输服务网络。2016年，“中欧班列”开行1702列，覆盖欧洲10个国家的15个城市，但中欧班列仍存在综合成本较高，资源未能有效整合等问题，《规划》提出整合中欧班列资源，优化运输组织，构建高效运输组织体系。二是提高国际运输便利化水平。2016年，中蒙俄国际道路货运试运行，中国继续推进与东盟等沿线国家对接铁路技术标准，但部分国际口岸通关不够便利，《规划》提出进一步完善双边多边国际合作机制，形成“一站式”口岸通关模式；加强“一带一路”在技术装备、数据交换等方面交流；积极参与国际和区域运输规则制修订，提升话语权和影响力。三是鼓励交通企业走出去。2016年，我国已开通运营瓜达尔港，建立中国—马来西亚港口联盟等。《规划》鼓励高铁、城市轨道交通等企业“走出去”，加强国际产能合作。

二、提升交通智能绿色安全水平，提高供给的品质和效率

提升交通供给体系智能、绿色、安全水平，是供给侧结构改革的重要手段。智能化管理是构建现代综合交通运输体系的有效手段，绿色化发展是方向，安全是本质要求。

（一）提升交通运输发展智能化水平

随着互联网、大数据等先进信息技术的不断创新，对我国交通在基础设施、运输服务、资源配置、交通治理等方面的智能化提出更高要求。我国ETC已实现全国联网，2016年铁路网上售票率超过60%，但ETC在公路客车使用率略高于30%，高铁尚未提供互联网服务，数据共享资源尚未开放，《规划》在交通产业、运输服务、运行和管理控制、决策支持与监管、智能化建设等五个方面提出6大重点工程。以智能化为手段，建立综合交通运输大数据中心，推动交通物流信息开放共享；建立高效运转的管理控制系统，加快智慧公路、智慧港口、智慧海事等建设；推行信息服务“畅行中国”，建立交通移动空间；通过线上线下信息联动，在骨干物流通道率先实现“一单制”；在高铁、民航等示范线路提供互联网接入服务，开展新一代国家交通控制网示范工程；加快北斗系统在通用航空、海上应急等方面的应用推广，推进云计算与大数据在交通运输中的应用等。

（二）促进交通运输绿色安全发展

2016年，我国交通运输领域绿色发展进展迅速。如新能源公交车超过16万辆，新能源出租汽车、城市物流配送分别为1.8万辆、9.4万辆；26个城市开展低碳交通运输体系建设试点。但随着我国资源环境等硬约束问题日益凸显，交通运输能耗约占总能耗的12%以上，发展绿色交通刻不容缓。《规划》在节能减排、生态保护、资源节约三个方面提出绿色化发展方向。一是推动节能低碳发展。优化交通运输结构，鼓励发展铁路、水运和城市公共交通等运输方式，优化发展航空、公路等运输方式。在高速公路服务区、长江干线等配套建设加气站等。二是强化生态保护和污染防治。交通基础设施全过程贯穿生态环保理念，重点在京津冀、长三角、珠三角三大区域，开展船舶污染物排放治理。严格大城市机动车尾气排放限值标准等。三是推进资源集约节约利用。统筹规划布局线路和枢纽，集约利用土地、线位、桥位、岸线等资源，减少耕地和基本农田占用，综合循环利用公路服务区及港口水资源等，提高利用效率；实施交通生态环保工程。预计到2020年，交通运输单位周转量CO2排放强度比2015年下降7%左右。

2016年，全国道路运输较大等级以上事故起数和死亡人数同比下降都在10%以上，运输安全生产形势继续保持了稳中趋好的态势，但安全形势刻不容缓，道路交通事故万人死亡人数2.1人（高于全球的平均水平），长途客运、包车客运、农村客运、危货运输等仍存在安全隐患，安全生产是交通运输发展的底线和红线。《规划》提出：一是加强安全生产管理。强化企业安全管理主体责任，提升从业人员安全素质，强化安全生产法律法规。二是加快监管体系建设。构建交通分级管控体系，完善铁路、公路、近海和内河、远洋等安全监管系统，提升民航、城市公交等运行监测，实施邮政快递“绿盾”工程。三是推进应急体系建设。加强交通运输与公安、安监等部门的信息共享和协调联动，完善全国交通运输运行监测与应急指挥系统；加快建设交通应急救援体系；提升深海远洋搜寻和打捞能力。

三、拓展交通运输新领域新业态，推进供给侧结构性改革的着力点

《规划》首次提出积极引导交通运输新消费，培育提升交通运输新动能。2016年，我国最终消费对经济增长的贡献率为65%，消费较快增长主要集中在旅游、医疗、以及与交通通讯等有关的领域。近几年，随着高铁经济、航运中心、临空经济区、通用航空、邮轮码头、自驾车、房车营地及企业新兴服务等新业态的蓬勃发展，蕴含着经济增长的新潜力新动能也不断增强。如京沪高铁开通运营5年来，累计运送旅客突破4.5亿人次，释放大量的货运能力，仅就建设投资带动关联产业的乘数效应超过3倍，促进沿线经济产业发展。2016年，通用航空企业数量、在册通用航空器架数、全年飞行小时分别同比增长14.6%、11.4%和4.0%，通用航空发展迅猛。

《规划》提出打通全链条、构建大平台、创建新模式，促进交通物流融合发展。2016年，全链条体系不断顺畅，全社会物流成本降低350亿左右；交通物流公共信息平台功能不断拓展，物流公共数据中心向社会提供主要港口船舶和集装箱状态数据、全国300多万营运货车实时位置、全球船舶位置信息等数据查询服务，公共信息日查询量达到29万次，全国公路港已投入运营26个。但仍存在交通物流与信息化跨界融合不足等问题。《规划》提出实现交通物流公共信息平台信息互联共享；鼓励建设智能物流配送体系；打造全国智能化的线上线下联动的公路港网络，完善公路港建设布局，构建覆盖面更宽的公路港物流平台；以供应链企业为抓手，推广在生产、制造、商贸等行业系统化解决方案，积极发展无车承运人，开发“卡车航班”等运输服务产品。

《规划》推进交通空间综合开发利用，助力“交通+产业+空间”协同发展。鼓励交通基础设施与地上、地下、周边空间综合利用，推动高铁、地铁等轨道交通站场、立体停车设施与周边空间的联动开发，重点推进地下道路等交通设施与地下综合管廊的规划布局，研究大城市地下快速路建设。

四、全面深化交通运输改革，建立供给管理的新机制

改革是供给侧结构性改革的根本途径。为深化交通运输关键环节和重点领域改革，解除对体制、制度、资源、金融、创新等抑制，建立供给管理新机制，《规划》凝聚全面深化改革共识，正确处理好三种关系。

（一）深化交通运输管理体制改革，处理好政府和市场关系

2016年，交通运输深入推进行政审批改革，从事前审批逐渐向事中事后监管转变；将干线铁路、高速公路、非跨境的重大独立公路（铁路）桥梁隧道等多项不涉及国务院事权的交通项目核准事项全部予以取消和下放。但仍有部分领域如运输监管、空域管理等改革举措需要进一步深化。《规划》提出持续推进政府职能转变，加大“放管服”改革，政府进一步简政放权；深化交通运输监管、综合行政执法等环节改革，在收费公路、空域管理体制、油气管网运营等领域深入推进改革，敢于“啃骨头”。

（二）推进交通运输市场化改革，处理好垄断和竞争关系

2016年，坚持市场化方向，深化交通运输价格改革。如将高铁动车组票价、普通旅客列车软座软卧票价交由铁路运输企业依法自主制定；放开800公里以下航线及800公里以上与高铁动车组列车平行的航线民航旅客票价，对推进供给侧结构性改革发挥了积极作用。但是，公路养护市场、铁路客货运输、民航运输市场化等领域改革仍有待完善，《规划》提出加快建立统一开放、竞争有序的交通运输市场，营造良好的营商环境。加快开放民航、铁路等行业的竞争性业务，健全交通运输价格机制，深化铁路企业和客货运输改革，有序推进公路养护市场化进程，加快民航运输市场化改革进程，积极稳妥深化出租汽车行业改革。

（三）加强交通运输投融资改革，处理好金融机构和实体经济的关系

“十三五”期间，交通运输固定资产投资规模预计将达到15万亿元，筹融资仍面临较大压力。《规划》提出进一步健全中央与地方投资联动机制，加快推动交通运输领域PPP模式，加大信贷资金支持，积极利用亚洲基础设施投资银行、丝路基金等平台，增强服务交通实体经济能力，激发行业发展活力。

五、综合施策，推进供给侧结构性改革落地

“一分部署，九分落实”，为实现“十三五”基本建成现代综合交通运输体系，《规划》从组织实施、政策支持、法规标准、科技创新、人才队伍五个方面多措并举，提出交通宏观调控的新思路，主抓制度创新和科技创新，推进制度供给落地。

（一）加强制度创新

《规划》落地不仅要有战略规划设计，更要具有实操性制度保障。一是建立交通宏观调控新思路，加强规划组织实施。建立“中长期发展战略+五年规划+年度滚动实施方案”的规划管理制度，既要与交通军民融合、国土开发、产业布局、生态环境等规划衔接，又要与交通专项规划衔接，还要与地方政府协调，形成规划实施合力，发挥支撑引领作用。二是对厘清公益性和商业性交通运输属性进行制度创新。《规划》多次强调“公益性”交通，并提供土地、投资、补贴等“组合政策”保障，对铁路公益性运输财政补贴进行制度性安排。切实保障交通建设用地，明确提出加大中央投资对铁路、水运等绿色集约运输方式的支持力度，充分发挥地方政府的主体责任。三是对人才制度进行创新安排。《规划》提出人才是规划实施最具活力的要素，加强人才使用与激励机制建设，促进人才国际交流与合作，交通运输提质增效要激发人的原创性，激励人才智慧转化为现实生产力。四是对法规标准进行制度创新。《规划》提出修订、制定、完善法规标准等，同时也要加快制定适应新发展要求的法规标准体系，不断深入参与交通运输国际规制，带动装备、技术和服务标准等“走出去”。

（二）强化科技创新

2016年，科技进步贡献率上升到56.2%，创新对发展的支撑作用明显增强。平台是支撑创新的基础，技术是创新的核心，企业是创新的主体。《规划》抓住科技创新“牛鼻子”，提出发挥重点科研平台、产学研联合创新平台作用；加大基础性、战略性和前沿性技术攻关力度，力争在特殊重大工程建设、交通通道能力和工程品质提升等重大关键技术上取得突破；加快企业创新，不断向产业链和价值链高端延伸。

为实现“十三五”现代综合交通运输体系发展目标，交通运输界紧紧抓住交通运输发展的黄金期，勇于担当，加快落实重点任务和重大工程建设，坚定不移推进供给侧结构性改革，切实增强人民群众获得感幸福感，共同夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利，为早日实现“两个一百年”宏伟目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出贡献！（中国交通运输协会常务副会长 王德荣）